Die Pflegereform 2008 hat zwar einige dringende Probleme aus der Vergangenheit geregelt und innovative Ansätze enthalten, der große Wurf war das aber nicht, insbesondere wurde das demographische Problem nicht gelöst. Für die Folgejahre hatte man zumindest ab 2011 eine grundlegende Regelung erwartet. Wie ist der Stand der Pflegereform? Was ist zu erwarten? Was wird wieder einmal verschoben. Im vorliegenden Beitrag setzt sich der Verfasser mit dieser für die Gesellschaft grundlegenden Fragestellung auseinander.
Problemstellung
Fällige Reform der Pflegeversicherung
Mit dem Pflege-Weiterentwicklungsgesetz vom 28.05.2008 (dazu Böhme, Das Gesetz zur strukturellen Weiterentwicklung der Pflegeversicherung, in: PKR 2/2008, S. 29-34) wurde eine bedeutende Reform der Pflegeversicherung eingeleitet, ohne allerdings alle anstehenden Probleme geregelt zu haben, zumal sich einige Regelungsbereiche wie die Pflegenotenvergabe und die Pflegezeit als wenig nachhaltig erwiesen haben.
Damit wäre eigentlich eine neue Reform der Pflegeversicherung in dieser Legislaturperiode dringend erforderlich.
2011 als „politisches Pflegejahr"
Der Bundesgesundheitsminister hat 2011 zu seinem „politischen Pflegejahr" erklärt und seine Agenda verkündet. Zu diesem Zweck wollte sich der Minister zunächst einmal einen Überblick über die Pflegesituation in Deutschland verschaffen.
Überblick über die Pflegesituation in Deutschland
Die Menschen werden immer älter und benötigen dadurch immer mehr Unterstützung gerade im Alter. Dem stehen immer weniger Menschen gegenüber, die in der Lage sind, pflegebedürftige Angehörige in den eigenen vier Wänden zu versorgen. Heute leben in Deutschland rund 2,37 Millionen anerkannte Pflegebedürftige. Diese Zahl wird nach Aussage des Gesundheitsministeriums auf 3,27 Millionen im Jahr 2030 und 4,36 Millionen im Jahr 2050 ansteigen. Etwa ein Drittel erhält vollstationäre Pflege in Heimen, zwei Drittel werden in den eigenen vier Wänden betreut – oftmals durch Angehörige.
Pflegeversicherung ist Teilkaskoversicherung
Die Kosten für einen Pflegebedürftigen setzen sich aus vier verschiedenen Faktoren zusammen: Pflegekosten, Hotelkosten, Investitionskosten und Zusatzkosten.
Nur ein Teil der Pflegekosten wird von der Pflegeversicherung getragen, die übrigen Kosten sind vom Bürger selbst aufzubringen beziehungsweise von der Sozialhilfe unter den Voraussetzungen des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch zu tragen. Die Pflegeversicherung ist also nur eine „Teilkaskoversicherung", die lediglich einen Teil der erforderlichen Leistungen absichert.
Zirca 1,12 Millionen Menschen arbeiten in Deutschland in Pflegeberufen. Es handelt sich damit um einen der größten Berufszweige. Pflegekräfte sind gesucht und der Bedarf steigt. Studien belegen, dass im Jahr 2025 152.000 Pflegekräfte zusätzlich benötigt werden. Dem Einsatz ausländischer Haushaltshilfen kommt in der Pflege eine immer größer werdende Rolle zu, so die Auffassung einiger Experten.
Knackpunkt Finanzierung
Um die Finanzierung zu sichern, haben Union und FDP im Koalitionsvertrag vereinbart, eine zusätzliche kapitalgedeckte Säule der Pflegeversicherung einzurichten. Das würde bedeuten, dass die Versicherten – ähnlich wie in der gesetzlichen Krankenversicherung – einen Zusatzbeitrag entrichten müssten.
Eckpunkte einer Pflegereform 2011
Einige Eckpunkte
Es gibt viele „Baustellen", die nachfolgend dargestellt werden und aufzeigen sollen, um was es bei dieser Reform eigentlich gehen sollte. Einige Eckpunkte sind zum Beispiel:
· Bedarfsgrade statt Pflegestufen/neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff
· Finanzierung
· Personalmangel
· Pflegenoten
· Pflegezeit
· Reform der Ausbildung in der Pflege.
Bedarfsgrade statt Pflegestufen/neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff
Bisher können die Bedürfnisse von Menschen mit Demenz nur wenig bei der Einstufung in eine Pflegestufe berücksichtigt werden. „Personen mit eingeschränkter Alltagskompetenz" sollen durch eine Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs, der der Einstufung zugrunde liegt, bessergestellt werden. Die pflegewissenschaftlichen Grundlagen dafür liegen seit dem Frühling 2009 auf dem Tisch. Es soll statt drei Pflegestufen fünf Bedarfsgrade geben. Regierung, Opposition, Anbieter, Berufsverbände und Patientenvertretungen sind sich einig, dass dieses neue Verständnis von Pflege eingeführt werden soll.
Finanzierung
Die Pflegeversicherung hat so geringe Einnahmen, dass Jahr für Jahr die Finanzierung zur Diskussion steht, um auch über die nächsten Jahrzehnte hinweg die Ausgaben zu decken. Nach aktuellen Berechnungen des Gesundheitsministeriums sollte der jetzige Beitrag von 1,95 Prozent (bzw. 2,2 Prozent für Kinderlose) bis zum Jahr 2014 ausreichen. Spätestens dann müsse der Beitragssatz angehoben werden, auch wenn keine zusätzlichen Leistungen für Demenzkranke beschlossen würden.
Seit Jahren setzt sich die FDP dafür ein, dass es zusätzlich zur gesetzlichen, umlagefinanzierten Pflegeversicherung eine zweite Säule geben soll. Die Beitragszahler sollen mit der privaten Versicherungswirtschaft Zusatzverträge abschließen, um auch mit Kapitaldeckung für das Risiko, pflegebedürftig zu werden, vorzusorgen. Die Idee wurde in den Koalitionsvertrag aufgenommen.
Darüber hinaus sind für eine nachhaltige Sicherung der Finanzierung drei Fragen ungeklärt:
· Ausweitung des Pflegebegriffs auf Demenzkranke
· Finanzierung des Sozialausgleichs
· Finanzierung gut bezahlter Pflegekräfte.
Der Bundesgesundheitsminister wollte die Entscheidung über die Finanzierung auf Herbst 2011 vertagen, bis feststeht, was die Aufarbeitung der anstehenden Probleme für einen Finanzierungsbedarf mit sich bringt.
Jetzt wird die Berechnung weiter verschoben, nachdem auch die Bundeskanzlerin mit dem möglichen Ergebnis, dass bei gleichbleibendem Beitrag für die Pflegeversicherung lediglich eine Leistungsverschiebung von körperlich begründeten Bedarfen zur Demenz hin erfolgen wird, nicht einverstanden ist. Es gibt dann viele Verlierer (Wegfall der Pflegestrufe I, eventuell auch der Pflegetufe II, zumindest teilweise, bei körperlichen Bedarfen).
Personalmangel
Sowohl der Deutsche Pflegerat als auch das Familienministerium kritisieren die zu geringe Zahl von Ausbildungsplätzen als eine Ursache für den Personalmangel in der Pflege.
Es müssen den Pflegekräften attraktive Arbeitsbedingungen angeboten werden. Hierzu zählen Bereiche wie Gesundheitsförderung, Fort- und Weiterbildung und Personalausstattung. Ferner sollen verstärkt Anstrengungen unternommen werden, um mehr Männer für die Pflegeberufe zu gewinnen. Zu Recht wird auch eine Anhebung der Gehälter der Pflegekräfte vorgeschlagen.
Pflegenoten
Mit dem Pflege-Weiterentwicklungsgesetz vom 28.05.2008 hat der Gesetzgeber gehofft, ein verlässliches und transparentes System zu etablieren, dass es Pflegebedürftigen ermöglicht, die Qualität von Pflegeeinrichtungen zu vergleichen. Mit den seither veröffentlichten Pflegenoten ist niemand wirklich zufrieden. Es gibt zwischenzeitlich eine fachlich gut begründete Kritik und eine große Zahl von Gerichtsprozessen.
In der Selbstverwaltung sind einstimmige Beschlüsse nötig. Somit konnten Verbände Vereinbarungen blockieren, die die Transparenzprüfung so verbessern würden, dass die Prüfungsergebnisse realistischer ausfielen. Dass erhebliche Pflegefehler mit anderen Prüfkriterien ausgeglichen werden können, wie z.B. die Mitwirkung der Bewohnerinnen und Bewohner an der Gestaltung von Gemeinschaftsräumen.
Zu Recht will deshalb die Bundesregierung eine verpflichtende Schiedsstelle einführen, die angerufen werden muss, wenn sich die Selbstverwaltung nicht einigen kann.
Mit dem „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze" vom 16.03.2011 (dazu Böhme, Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze im Entwurf, in: PKR 2/2011, S. 29-35) wird in § 115 Abs. 1a SGB XI ein zwingendes Schiedsverfahren eingeführt. Die Regelung ist im Juli 2011 in Kraft getreten.
Pflegezeit
Pflegende Angehörige sind für Pflegebedürftige, aber auch für das Gesundheitssystem eine wichtige Stütze. Diese Leistungen sollen umfangreicher gefördert werden. Es wurden Gesetzesvorlagen diskutiert, die Ansprüche auf die Freistellung von der Erwerbsarbeit regeln. Dieser Diskussionsprozess ist jetzt mit der Schaffung des oben behandelten Familienpflegezeitgesetzes, wenn auch unzureichend, abgeschlossen.
Reform der Ausbildung in der Pflege
Seit Jahren gibt es Diskussionen und vielerlei Modellprojekte um die Zusammenlegung der dreijährigen Ausbildungsgänge zur examinierten Pflegefachkraft: Kindergesundheits- und Krankenpflege, Gesundheits- und Krankenpflege und die Altenpflege sollen zusammengelegt werden. Häufig werden zwei Jahre gemeinsame Basisausbildung diskutiert, nach denen im dritten Jahr die Spezialisierung auf eines der drei Examen erfolgen könnte.
Die Berufsverbände im Deutschen Bildungsrat für Pflegeberufe fordern, dass die Pflegeausbildung in Deutschland dem internationalen Trend folgen und akademisiert werden sollte.
Qualitätssicherung
In den vergangenen Jahren hat eine deutliche Qualitätsentwicklung in den Einrichtungen stattgefunden. Gleichzeitig wurde ein System der externen Qualitätskontrolle entwickelt, die Parameter für die Qualitätsmessung zugrunde legt, die nur unzureichend in der Lage sind, die Qualitätsprozesse in den Einrichtungen abzubilden. Daher muss die interne Qualitätssicherung gestärkt und in den Mittelpunkt von externen Kontrollen und Leistungstransparenz gestellt werden.
Versorgungsstrukturen
Die zukünftigen pflegerischen Versorgungsstrukturen müssen verstärkt im Kontext von Wohnkultur und deren Gestaltung bei sich verändernden demografischen Bedingungen gesehen werden. Hier besteht einerseits ein hoher Beratungsbedarf für die Akteure vor Ort und andererseits muss sich die Pflegeversicherung für neue Versorgungsformen öffnen und einen differenzierten Mix der vorpflegerischen sowie der ambulanten, teilstationären und stationären pflegerischen Versorgung zur Ausgestaltung eines möglichst selbstständigen und selbstbestimmten Lebens pflegebedürftiger Menschen unterstützen, so eine pflegefachliche Stellungnahme des Evangelischen Verbands für Altenarbeit der Diakonischen Werke Rheinland, Wesfalen und Lippe.
Am 08.11.2011 wurde ein Reförmchen vorgestellt
Am 8. November 2011 wurde ein Kompromiss und nicht der angekündigte große strukturelle Umbau vom Bundesgesundheitsminister vorgestellt. „Das Jahr der Pflege" wird mit einem Reförmchen ausklingen. Die Pläne zu verpflichtenden Pflegezusatzversicherungen sind vom Tisch, stattdessen soll ein Art Pflege-Riester her. Trotzdem wird die Pflegeversicherung ab 2013 teurer.
Demenzkranke sollen von der Pflegereform profitieren
Noch zu Beginn des Jahres zeigte man sich kämpferisch: 2011 sollte es zu großen strukturellen Änderungen im Pflegeversicherungssystem kommen. Die Pflegebedürftigkeit sollte neu definiert und die Stellung von Demenzkranken somit verbessert werden. Ebenso sollte die Sozialversicherung finanziell zukunftsfest ausgestaltet werden. Kompromisse innerhalb der Koalition sorgten nun einmal mehr dafür, dass viele Ziele wohl auf der Strecke bleiben werden. Zwar wurde eine gemeinsame Marschrichtung vereinbart, doch über die Umsetzung ist man sich noch nicht ganz im Klaren. Während vor allem die FDP erfreut über Schritte in die richtige Richtung ist, zeigen sich Opposition, Pflegeverbände und Gewerkschaften empört. "Für so ein bisschen Kompromiss ist das Thema viel zu wichtig", heißt es vom Präsidenten des Deutschen Pflegerates Andreas Westerfellhaus.
Zusatzversicherungen mit steuerlicher Förderung
Vor allem die Frage nach der zukünftigen Finanzierung der Pflegeversicherung rückte immer wieder in den Fokus der Öffentlichkeit. Letzten Endes musste die FDP von dem Vorhaben der verpflichtenden, individuellen privaten Zusatzversicherung und damit einer Art "Zusatzbeitrag Pflege", abweichen. Stattdessen soll nun durch steuerliche Anreize, ähnlich der Riester-Rente, die freiwillige private Pflegevorsorge gefördert werden. Die genaue Ausgestaltung dessen steht noch nicht fest.
Erhöhte Beiträge zur Versorgung von Demenzkranken
Ein zentraler Punkt der Minireform ist die Anhebung des allgemeinen Beitragsatzes um 0,1 Prozent auf dann 2,05 Prozent des Bruttoeinkommens (Kinderlose: 2,3 Prozent) zum 1. Januar 2013. Dies bedeutet Mehreinnahmen von rund 1,1 Milliarden Euro, welche gezielt zur verbesserten ambulanten Versorgung von Demenzkranken eingesetzt werden sollen. Details dazu stehen noch nicht fest, jedoch soll zur genauen Ausgestaltung wieder der Regierungsbeirat tätig werden, der schon unter Ulla Schmidt (SPD) während der letzten Legislaturperiode Vorschläge einbrachte. Innerhalb der gegebenen Finanzen sollen dann konkrete Pläne zur Besserstellung der Demenzkranken im Pflegeversicherungssystem ausgearbeitet werden.
Enttäuschung bei Opposition und Verbänden
"Die einzigen, die hier verdienen werden, ist die Versicherungswirtschaft", heißt es von der stellvertretenden SPD-Vorsitzenden Manuela Schwesig. Sie hält die Pläne für den Pflege-Riester für unsolidarisch und unzureichend zur Abdeckung der zukünftigen Finanzen. „Wir haben zwei Millionen Pflegebedürftige in Deutschland", rechnet SPD-Vize Manuela Schwesig vor. Durch die geforderte private Vorsorge werde die „Tür geöffnet für eine Zwei-Klassen-Pflege", befürchtet Schwesig, weil es zu viele Menschen gebe, die sich eine Privatvorsorge nicht leisten könnten.
Die Fraktionsvize der SPD Elke Ferner spricht von einem "peinlichen Pflegereförmchen". Ähnlich harte Worte findet auch die Pflegeexpertin der Grünen Elisabeth Scharfenberg: "Die Koalition hat die wirkliche Pflegereform vertagt und der nächsten Bundesregierung aufgebürdet". Auch die Sozialverbände protestieren. Als Farce kritisieren sie den Koalitionskompromiss. Ab 2013 soll die Beitragserhöhung um 0,1 Punkte auf 2,05 Prozent eine Milliarde Euro pro Jahr für Demente erbringen. Die Branche sieht das nur als Tropfen auf den heißen Stein. „Mit genau 2,55 Euro pro Tag", sei die Versorgung dementiell erkankter Menschen nicht entscheidend zu verbessern, heißt es. Anders sieht dies natürlich die FDP. Der Generalsekretär der Partei, Christian Lindner, sieht den Einstieg in die Kapitaldeckung in der Pflege. "Das ist der Pflege-Bahr", sprach er mit Blick auf den Bundesgesundheitsminister Daniel Bahr.
